国有企业改革指导意见（全文）

宪法修正文本一旦因全国人大的确认而具备了正当性，罗列于宪法典之后的修正案也就基本上失去了存在的价值，即使依然存在，这时的修正案也只不过等同于修宪决议。

根据此宣言，1998年的《奥尔胡斯公约》也明确规定了参与原则，该公约就以下与环境相关的三项权利制定了国际最低标准：获得信息的权利、公众参与决策的权利和诉诸法律的权利。在这方面，正当行政程序可以说是对全球行政规制主体进行约束的有效工具，适用正当行政程序制约全球规制机构的主体及方式可能是多样的。

在欧盟法中，最初行政程序很少被注意，其中一个原因是长期以来行政程序本身在成员国内就不占有重要地位。在1990年第241号的行政程序法制定之后，意大利的司法判例对正当行政程序的解释态度也有所改变，宪法法院已经明确地将正当行政程序解释为具有宪法地位的基本原则。[23]《意大利宪法》第97条：公共机构，按照有关法律的规定，以保证其良好运转及公平行政的方式组建。历经二战中人权遭到践踏的沉重教训，人们认识到应该处于法的中心是人而不是国家。在有关公共机构的组织条例中规定其职权范围、职能及各职员的责任。

虽然向民众申诉制度最初是平民与贵族斗争的结果之一，有其产生的特定政治与社会原因，但从另外一个角度而言，它也表明在受到不利裁决之前罗马市民有权提出自己的主张，有权要求公开辩论，获得公平审判。然而，自20世纪70年代以来，世界的政治、经济、社会、环境、文化等方面都发生着巨大变革：信息革命带来了人类交往的世界化，人类相互依存的的需求增大，贸易、金融跨国化发展，国际性与区域性组织、跨国公司、各种NGO等纷纷建立，超国家权力日益明显，全球化的趋势已经势不可挡。20世纪60年代初，美国经济学家詹姆斯·布坎南以理性经济人假设为基础创立了公共选择理论，其核心观点认为，所有制度都包含了公共选择的因素，而公共选择的过程本质是各种利益集团进行理性博弈的过程。

{26}在我国，价格上扬同样是公用事业改革衍生物。{24} 为了实现普遍服务，规制者往往会采取行政补贴确保低消费群体的支付能力。在学界对公共利益探讨几乎泛滥成灾之际，本文选择这样一个看似陈旧的主题绝非炒冷饭，而是出于对公用事业民营化可能会过分追求经济效率而忽视社会公平的一种担忧。毋宁说这两个理论仍是在承认规制应当以公共利益为目标的前提下，警示人们在市场失灵之外同样存在规制失灵。

与污染付费原则不同，污染者负担原则表明污染者不仅有责任治理因自身造成的污染，还具有责任防治区域环境污染的责任和参与区域污染控制并承担相应费用的。虽然公共利益通常泛指某些影响所有人并且受到普遍承认的利益，但有时候为了部分人或特定个人的利益所采取的行政措施，也足以构成公共利益。

{10}在此意义上，群体生活的共同秩序本身即是一种公共利益。根据帕累托改进原理，如果某一事物在没有使任何人的经济状况变坏的前提下，使得至少一个人的经济状况变得更好，那么就实现了社会整体福利的优化。{25}以玻利维亚Cochabamba市的水务改革为例， Cochabam-ba市于1999年将供水服务外包后的几个月，水价飞速上涨。亚里士多德认为，人作为社会性存在决定了个人在社会互动中形成群体，并依靠群体生活来满足自身的物质需要和大部分的心理需要。

在这种背景下，公用事业规制已经成为世界范围内广泛讨论的话题。[1]撇奶皮，即仅仅挑出牛奶温热之后上面那层富有脂肪的部分，用来比喻新进入企业优先选择收益性高的地区或者服务领域，而忽视偏远地区、消费量低的居住区域或者低收益服务项目。因此，独立于个体利益的公共利益是现实存在的。首先，公用事业规制追求公用事业服务的普遍化，尤其注重对社会弱势群体的保护。

正如卢梭所言：如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那么就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。（参见：植草益．微观规制经济学[M]．朱绍文，等，译．北京：中国发展出版社，1992：204.） [2]阿罗不可能性定理由1972年度诺贝尔经济学奖获得者美国经济学家肯尼思?J?阿罗提出，具体是指，如果众多的社会成员具有不同的偏好，而社会又有多种备选方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都满意的结果。

发展中国家因缺乏市场化改革的经验以至于不合理定价问题比发达国家更加严重。在市场理论中，个人努力如何通过能促进资源有效配置的交易增进自身的利益得以被阐释，而却不存在可以与之相提并论的表述，解释关于什么样的立法政策或者制度安排能实现公共福利最大化中公众认知应如何转化为立法行为。

在多数拉美国家，公用事业市场化改革导致公用事业商品化和货币化从而使价格上涨，同时行政补贴被取消后又没有建立更为全面和周到的配套性保障措施，往往致使穷人的利益便很难保障。博登海默曾指出：似乎（也）没有一个社会能够消除公共利益的理念，因为它植根于人性的共有成分之中。{40}   五、余论 公用事业所追求的公共利益绝不是个体利益的简单相加，毋宁是对个体千差万别的需求加以审慎思考和权衡调和的结果，即Mitnick所谓的规制者在相互冲突的利益之间做出的权衡。因此，布坎南坦言，既然独立的个人有其自身利益，那么，公共利益之说在我看来就是无稽之谈了。激进人士认为是垄断造成承包商漫天要价。一方面，公用企业一旦被授予特许经营权，就有义务根据特许经营协议向特许区域范围内所有希望获得服务并且愿意支付对价的用户一视同仁，不允许公用企业仅仅选择有利可图的市场区域而放弃另一些区域。

强制服务机制是抵制撇奶皮现象的有效措施，即规制者通过行政命令的方式或者在规制契约中要求公用企业对所有的用户提供同等服务。民营化改革则使得人们普遍担忧私人部门为追求个人利益最大化而选择撇奶皮[1]、掠夺性定价、恶意降低服务质量以减少成本、过度消耗乃至浪费资源等手段以牟取最大利益，从而增加公用事业用户的消费负担、阻碍市场竞争，乃至破坏资源和环境的可持续发展。

另一个假设则是政府规制几乎无须花费成本。但是，公共利益并非公用事业规制所追求的最终目标，追求公共利益在根本上是为了更好地尊重和保障个体人权。

{39} 1972年，OECD提出了污染者负担原则，即污染者必须承担污染治理的责任以维护公众的利益。{16}环境和自然资源的可持续发展即属于典型的集结性共同利益，它要求既顾及当前利益与近期利益，又顾及未来利益与长远利益，当前、近期的发展不仅不损害未来、长远的发展，而且为其提供有利条件。

在此意义上，毋宁说，公用事业规制所追求的最终目标绝不是公共利益，而是对个体人权的尊重和保障。可持续发展   引言旧话重提为哪般？ 公共利益是一个老生常谈的话题。{35}同时，波斯纳认为这两个假设根本经不起推敲。结果是，无论是排污者还是受害者，都不可能限制排污活动的损害后果……{34}环境污染和治理问题上的恶性循环将最终导致哈丁所谓的公用地悲剧，在奉行公益自由的社会中，每个人都追求自身利益最大化，这种自由给所有人带来了毁灭。

全市用于贫困家庭的水价补贴预计每年30万元左右。（参见：卢梭．社会契约论[M]．何兆武，译．北京：商务印书馆，2003:35.） [5]党的十五大报告对可持续发展的定义。

例如，根据利智的法律规定，低收入消费者每月可以从自治州领取20立方的水，受惠的范畴在25-85％之间，但这种受惠只能维持三年。生活用电和管道煤气价格累计分别上涨12.9％和20.9％，年均上涨2％和3.2％。

{35}波斯纳进一步指出：公共利益理论的任何版本都存在一个严重的问题，即没有包含能够将公共利益的诉求转化为立法行为的联结点或者机制。就公用事业的生产活动而言，为确保资源和环境的可持续发展，公用企业不仅应自觉减少污染物排放给自然环境带来的破坏，而且还应当积极研发有利于保护环境和节约资源新技术，积极开发新型可替代绿色能源，进行节约型生产活动，减少能源浪费。

美国联邦最高法院通过一系列判决发展出关于强制延伸服务范围应当满足的条件，即：存在切实的公共利益需求、提供了公正补偿和规制者享有明确的立法授权。{23} （二）不合理定价与价格补贴 与撇奶皮一样，不合理定价也是各国公用事业民营化以后普遍存在的问题。桑斯坦甚至因此认为，在存在自然垄断……的时候，对垄断行为本身施加法律控制就是一个坏主意。{4}有学者认为，公共利益这个概念太过抽象，没有任何操作意义，没有一种方法可以精确地确定在多大范围内分享的利益就是公共利益。

在允许公用企业退出之前，规制者必须充分考虑到可行的替代服务机制或者已经寻求到愿意履行相同服务的新进入者予以接管。而且，通过国家权威迫使铁路继续运营并履行对公众的全部责任，是毫无疑问的。

另一方面，既然公共是由个体构成的，公共利益也是个人利益的某种组合，并最终体现于个人利益……就和不存在超越个人的社会或国家一样，超越个人的‘公共利益也同样是不存在的。不仅如此，公用企业还必须根据特许经营区域范围内的用户需求增长不断完善服务供给能力，即不仅能为所有要求服务的用户提供服务，还要满足用户的峰值需求量。

{27}英国于2000年颁布的《公用事业法》则将关注的重点锁定在残疾人、慢性病人、领取养老金的人和低收入及居住在农村的个人（3）司法公开（公开裁判文书等）。